財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政治理能力水平很大程度上影響甚至決定著高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的達成。秦朝商鞅變法、唐代的“兩稅法”、宋代王安石變法等等，都是圍繞財政治理展開的。基于此，本文在研究財政治理與咸寧高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，深入分析新形勢下財政治理面臨的風(fēng)險和不足，提出當(dāng)前咸寧經(jīng)濟發(fā)展階段，提升財政治理能力的對策建議，以高質(zhì)量財政助推咸寧更高質(zhì)量發(fā)展。

一、財政運行情況分析

（一）經(jīng)濟運行情況。2019年，咸寧市地區(qū)生產(chǎn)總值1594.98億元，是2015年的1.55倍，年均增長9.1 %（現(xiàn)價），比全省平均增幅低0.1個百分點。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為12.5:44.2:43.3，與2015年相比，第一、第二產(chǎn)業(yè)分別下降4.8個、4.4個百分點，第三產(chǎn)業(yè)提升9.2個百分點；與全省相比，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)分別高出全省4.2個、2.5個百分點，第三產(chǎn)業(yè)比全省低6.7個百分點。城鎮(zhèn)化率54.4%，比2015年增加4.5個百分點，但是比武漢低26.1個百分點，比全省低6.6個百分點，中心城區(qū)（咸安區(qū)）城鎮(zhèn)化率69.8%。消費率（社會消費品零售總額占GDP比重）39.1%，比全省、全國分別低2.4、5.0個百點，消費潛力較大。

（二）財政收入情況。2019年，財政總收入、一般公共預(yù)算收入、稅收收入分別為147.28億元、94.62億元、66.71億元，是2015年的1.34倍、1.18倍、1.32倍，占全省的2.54%、2.79%、2.64%，總量長期在全省第10位徘徊，與地區(qū)生產(chǎn)總值在全省的位次基本持平。2019年全口徑稅收收入122.73億元，從稅收貢獻行業(yè)來看，第一產(chǎn)業(yè)稅收貢獻率從2015年的0.06%上升至0.13%，第二產(chǎn)業(yè)稅收貢獻率從2015年的54.21%下降至48.94%，第三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻率從2015年的45.72%上升至50.92%。從稅種來看，三個主體稅種（增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅）總量為 87.32億元，占比為71.1%，比全省高2.9個百分點；土地四稅總量為17.29億元，占比為14.1%，比全省高0.5個百分點。

（三）財力情況。咸寧市、縣兩級財政收入基數(shù)和規(guī)模較小，可用財力增長有限，財政自給率偏低，2015年、2019年全市綜合自給率分別為41.94%、33.76%，比全省低7.37個、8.76個百分點，降幅比全省高1.39個百分點。“南三縣”自給率均在30%以下，基本保障和重點支出主要依賴上級補助。

總體來看，近幾年咸寧克服了經(jīng)濟下行壓力，經(jīng)濟穩(wěn)定增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，城鎮(zhèn)化率提升，財政收入不斷增加。但是，作為欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟塊頭偏小，主要靠投資拉動；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，第一產(chǎn)業(yè)占比過大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分；城鎮(zhèn)化率不高，制約了爭取上級轉(zhuǎn)移支付空間；自我保障能力不足，對上級依賴度較高等問題，是高質(zhì)量發(fā)展必須解決的問題。

二、短板與問題

（一）收入與高質(zhì)量發(fā)展要求還有差距。一是收入質(zhì)量不高，稅收占比居于全省中下游位置，2015年至2019年全市稅收占比分別為62.8%、60.0%、61.8%、68.1%、70.5%，低于全省平均水平6.4個、7.4個、8.4個、6.4個、4.2個百分點。二是稅源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，制造業(yè)僅占31.87%，食品飲料、冶金建材、電力金融、建筑房地產(chǎn)等行業(yè)占全市稅收59.4%。這些產(chǎn)業(yè)易受宏觀政策影響，不利于財稅收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。三是優(yōu)質(zhì)稅源不多，2019年全市十大納稅大戶合計完成稅收32.74億元，占全市稅收的26.7%，納稅過億元企業(yè)僅有8家。四是畝均效益不高，制造業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的中低端，高新區(qū)畝均稅收過10萬元的僅有5家。五是努力程度不夠，實行零基預(yù)算、財政保障水平提高后，有的部門單位怕?lián)?zé)，不愿向上爭取，很難將滿額的資金份額拿回來，有的甚至平均數(shù)都達不到。

（二）支出難以滿足高質(zhì)量發(fā)展的需要。2019年全市一般公共預(yù)算支出280.65億元，是2015年的1.47倍，年均增長9.7%，民生支出219.69億元，是2015年1.69倍，年均增長13.3%，占一般公共預(yù)算支出比重78.28%。一是民生領(lǐng)域欠賬較多，教育、社保、一般公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生支出占一般公共預(yù)算支出比重分別為14.24%、13.85%、12.29%、9.15%，合計占比達到49.53%，但是仍然難以滿足人民日益增長的美好生活需求。二是競爭領(lǐng)域投入不足，經(jīng)濟增長主要依賴于大規(guī)模的政府投資，且效率不高，2015年、2016年、2017年咸寧市固定資產(chǎn)投資總額與GDP的比重為1.33、1.32、1.35，對社會支出造成擠出效應(yīng)，不利于高質(zhì)量發(fā)展。

（三）財政領(lǐng)域風(fēng)險給高質(zhì)量發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。一是社保“穿底”風(fēng)險。2019年，各縣市區(qū)機關(guān)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險當(dāng)年不同程度地出現(xiàn)赤字，個別縣市支付能力低于預(yù)警線3個月的要求。全市新老機保缺口壓力較大，老機保累計缺口6.85億元，2020年新機保預(yù)計缺口9.7億元，全市新機保實際贍養(yǎng)比僅為1：1.52，未達到基金收支平衡1:3的要求。另外，老失地農(nóng)民養(yǎng)老保險還有20888萬元欠賬，需要5年才能消化。二是政府債務(wù)風(fēng)險。2019年，全市、本級償還到期政府債券本息20.2億元、5.13億元，占一般公共預(yù)算支出的比重為7.2%、9.4%。“十四五”期間，全市、市本級需償還到期政府債券本息分別為174.58億元、54.51億元，任務(wù)十分艱巨，且債券資金撥付進度緩慢等問題不同程度地存在，需加強整改和規(guī)范。三是財政兜底的風(fēng)險增多。面對轉(zhuǎn)型發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題，財政被動介入過多，承擔(dān)了過多的兜底責(zé)任，超出財政職能和財力承受范圍。特別是自然災(zāi)害、中美經(jīng)貿(mào)摩擦、公共衛(wèi)生事件等不確定風(fēng)險隱患增多，對財政可持續(xù)性發(fā)展帶來極大挑戰(zhàn)。

（四）財政治理能力與高質(zhì)量發(fā)展要求還不適應(yīng)。一是預(yù)算管理不精。預(yù)算編制精準(zhǔn)度不夠，預(yù)決算差異大；預(yù)算執(zhí)行進度偏慢，結(jié)余及轉(zhuǎn)資金過多過大、執(zhí)行率偏低與項目缺資金、預(yù)算追加現(xiàn)象并存；財政財務(wù)管理違紀(jì)問題屢禁不止；績效理念尚未全面形成，專業(yè)人才不足，結(jié)果運用機制還未全面建立。二是財政杠桿作用不強。撥款、補貼、獎勵等“一次性”投入方式較多，引導(dǎo)撬動作用不明顯，吸引社會資本、金融資本參與經(jīng)濟社會發(fā)展的力度還不夠。以金融資本為例，2019年全市金融機構(gòu)各項貸款余額1107.48億元、存款余額1594.70億元，貸存比69.44%，低于全省15.33個百分點，說明咸寧有大量金融資金外流。三是運轉(zhuǎn)效率還不快。項目運轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣，審批、驗收等時間過長，資金撥付率不高，無法形成實物工作量，造成錢等項目和項目等錢的現(xiàn)象。四是治理能力不足。大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等信息化智能化新技術(shù)與財政治理融合不夠，依靠大量人力集中檢查、依靠純手工匯總分析的手段還普遍存在；財政干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)趨于老化，青黃不接問題突出，專業(yè)素質(zhì)能力不夠強，頂層設(shè)計能力不足，制約了財政治理效能。

三、以高質(zhì)量財政助推咸寧高質(zhì)量發(fā)展的對策與建議

當(dāng)前特別是“十四五”期間，要著力做好“生財、用財、管財、理財”四篇文章，最大限度發(fā)揮財政政策和財政資金的引導(dǎo)和撬動作用、發(fā)揮財政治理的支撐作用，為全市社會經(jīng)濟發(fā)展積蓄更大勢能、注入更多活力。

（一）完善可持續(xù)發(fā)展的地方財源體系，讓財政身板硬起來

一是做好“稅”的文章，提高總實力。財源建設(shè)是做大財政“蛋糕”、解決財政收支矛盾的主要“抓手”。制定財源建設(shè)5年規(guī)劃，夯實財政收入中長期增長基礎(chǔ)，力爭通過5年時間，不斷做大財政“蛋糕”、提升財政自給水平、提高收入質(zhì)量，使稅收占比達到80%以上，在全省排位前進1位。一方面，做強工業(yè)稅源，重點支持五大千億產(chǎn)業(yè)、12個省級重點成長型產(chǎn)業(yè)集群，加快發(fā)展人工智能、生物醫(yī)藥、先進裝備制造、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)，形成集聚效應(yīng)，夯實財源稅源之基；另一方面，提前謀劃布局，培育新興稅源，研究制定財政獎補政策，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和財政專項資金作用，吸引信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素集聚，超常發(fā)展線上經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟，鼓勵發(fā)展跨境電商交易、線上授課、互聯(lián)網(wǎng)健康醫(yī)療等新模式、新業(yè)態(tài)，補齊“三產(chǎn)”短板。

二是做好“人”的文章，提高消費力。搶抓武漢國家中心城市建設(shè)機遇，推進武咸旅游、健康、教育等產(chǎn)業(yè)項目互動、互聯(lián)、互通、互融，吸引集聚更多的人才。積極對接武漢自貿(mào)區(qū)，加快光谷南園外園建設(shè)，鼓勵支持更多的人才來咸回咸就業(yè)創(chuàng)業(yè)。緊扣“雙循環(huán)”的戰(zhàn)略部署，發(fā)揮咸寧區(qū)位、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、要素、市場等優(yōu)勢，大力支持現(xiàn)代化多功能物流園區(qū)、商品批發(fā)中心、貨物配送中心、物流集散中心和區(qū)域消費中心、特色消費中心，以及縣、鄉(xiāng)、村三級電子商務(wù)服務(wù)體系和快遞物流配送體系建設(shè)，努力將咸寧打造成為“咸岳九”小三角經(jīng)濟圈、湘鄂贛大區(qū)域以及國內(nèi)大循環(huán)的重要節(jié)點和國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略支點。

三是做好“城”的文章，提高競爭力。圍繞咸寧宜居主城、官埠城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)、梓山湖大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、橫溝科學(xué)城為核心的城鄉(xiāng)共融發(fā)展布局，充分調(diào)動社會資本參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、舊城改造、新型農(nóng)村社區(qū)和教育、醫(yī)療、住房保障等社會事業(yè)建設(shè)的積極性，加快補齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板。

四是做好“融”的文章，提高新動力。探索跨區(qū)域項目謀劃和財稅利益分配機制，在長江經(jīng)濟帶、“1+8”城市圈等區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略中思考和謀劃未來財源稅源和項目建設(shè)，探索大區(qū)域化的飛地經(jīng)濟、飛地產(chǎn)業(yè)、飛地項目等模式，進一步做好產(chǎn)業(yè)和城市功能補鏈、延鏈、強鏈文章，搭上區(qū)域化高質(zhì)量發(fā)展的便車，共享發(fā)展成果。

（二）創(chuàng)新財政投融資體系，讓資金資源活起來

一是變獎補為參投，放大杠桿作用。放寬社會資本參與教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化的準(zhǔn)入門檻，探索通過資產(chǎn)證券化、PPP模式、投資入股等方式，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)。可借鑒重慶投資京東方的經(jīng)驗，對有意來咸落戶且有前景的產(chǎn)品，市政府可以吸引國有企業(yè)投資參股，財政可為國有企業(yè)融通資金，實現(xiàn)多贏局面。??

二是變資金為資本，激活金融活水。全面履行國有金融資本出資人職責(zé)，通過注入資本金、增加補助等激勵機制，引導(dǎo)金融集團根據(jù)形勢發(fā)展需要，成立諸如政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、數(shù)字產(chǎn)業(yè)投資公司、高新企業(yè)投資公司，撬動更多的資金參與咸寧經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。成立咸寧擔(dān)保聯(lián)盟，加強市縣擔(dān)保公司合作，以解決域內(nèi)大項目、大企業(yè)融資不暢問題。深化民營和小微企業(yè)金融服務(wù)綜合改革，加大獎補力度，促進金融企業(yè)創(chuàng)新，引導(dǎo)更多資金流向民營和小微企業(yè)。

三是變資產(chǎn)為資源，提高配置效率。創(chuàng)新財政性存款分配辦法，探索推進投貸聯(lián)動、存貸互動、跟投補助等方式，引導(dǎo)金融資本、社會資本向高效、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)傾斜，大力扶持中小企業(yè)、民營企業(yè)。組建咸寧國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，對行政事業(yè)單位房屋、城鎮(zhèn)土地開發(fā)經(jīng)營、礦產(chǎn)、水域灘涂、林業(yè)、城市廣告等公共資源進行有效整合，通過置換、合并、拍賣、出租、委托經(jīng)營、市場化運作等方式，使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，資本通過運作轉(zhuǎn)化為新的財源。此外，還要探索建立生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)機制，嘗試碳匯交易、排污權(quán)交易；引進戰(zhàn)略投資人，搞活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，將“死資源”變“活資金”。

四是變自建為購買，緩解資金壓力。探索發(fā)展多元化的購買模式，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、信息化項目等領(lǐng)域，改直接投入為購買服務(wù)，通過市場化運作、績效化付費的方式，減輕項目建設(shè)資金壓力，提高建設(shè)、運維水平。?

（三）建立現(xiàn)代化財政制度體系，讓管理績效提起來

一是推動財政治理數(shù)字化。加快推進預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)，打破系統(tǒng)割裂和信息孤島，實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、核算、內(nèi)控、監(jiān)督等一體化、全流程管理，提高預(yù)算管理現(xiàn)代化水平。推進大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù)在財政管理的應(yīng)用，加快“數(shù)字財政”和“智慧財政”建設(shè)，加強稅務(wù)部門與銀行、工商等部門的合作，深化財政數(shù)據(jù)與扶貧、衛(wèi)健、教育、公安、審計、稅務(wù)、工商、紀(jì)檢監(jiān)察等部門數(shù)據(jù)融合，建立數(shù)據(jù)綜合運用機制，提高收入征管、監(jiān)督檢查、資源配置等績效。

二是推動財政管理績效化。全面實施預(yù)算績效管理，加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，推動構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。推動財政監(jiān)督從查違規(guī)向查績效轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)督檢查績效。加強對企業(yè)就業(yè)率、稅收貢獻率、財稅支撐力等指標(biāo)的績效評估和考核激勵，根據(jù)評價結(jié)果實施分檔激勵，促進優(yōu)質(zhì)實體企業(yè)加快發(fā)展。優(yōu)化財政資金安排與預(yù)算執(zhí)行進度、財經(jīng)紀(jì)律遵從度、預(yù)算調(diào)整幅度、績效好壞程度、謀劃項目力度掛鉤獎懲機制，擴大結(jié)果運用范圍，嘗試與單位“五獎”、表彰榮譽、個人待遇、單位正常的運轉(zhuǎn)經(jīng)費掛鉤，提高財政資金績效，減少違紀(jì)違規(guī)問題發(fā)生。

三是推動財政運行高效化。對財政運行流程進行革命性再造，拓寬“綠色通道” “容缺審批”范疇，變串聯(lián)審批為采并聯(lián)審批，不斷優(yōu)化財政審批、評審、采購等流程和環(huán)節(jié)，進一步縮短審批時限，為項目順利落地開工、建設(shè)、達產(chǎn)做好全過程的服務(wù)，提高項目建設(shè)的效率。建立常態(tài)化財政資金直達機制，提高使用效率。

四是推動參謀服務(wù)科學(xué)化。建立財政經(jīng)濟政策研究“智囊團”，常態(tài)化研判宏觀經(jīng)濟形勢，跟蹤分析財政風(fēng)險隱患，為經(jīng)濟發(fā)展、風(fēng)險防控等提供參謀服務(wù)；加強財源建設(shè)研究，前瞻性開展增值稅分成、部分消費稅下劃地方、房地產(chǎn)稅改革、數(shù)字經(jīng)濟服務(wù)稅、跨境稅源流動等問題研究，爭取更多的政策紅利。

（市財政局黨組書記、局長　魯恩旺）